（瞭望智库）肖松鹤东南与西北方向是行政中心迁移的主要方向

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由于行政中心搬迁是由政府行政力量主导的，地方干部的作用就显得尤为重要。 但地方干部对经济增长仍普遍抱有政绩观，导致行政中心搬迁和新区建设过程中出现大量问题，使新区成为又一个地方。馅饼铺开。

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大公研究院政经观察员︱肖松鹤

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东南和西北是行政中心迁移的主要方向，而向西南和东北迁移的数量较少。 长春和成都严格沿着中轴线南移，算是一个特例。

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从各个城市搬迁的目的来看，大多是为了城市扩张、加快城镇化进程，一般用“产业集聚、结构调整、空间布局优化”来形容。

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一旦行政中心迁移到新地点，周边的土地和房价必然上涨，形成资金洼地。 除了房地产开发商的聚集，不少被拆迁农民也想通过建设新区来“发财”。 #

由于地方干部对政绩的看法仍然存在共性问题，这一点体现在行政中心搬迁上，引发了很多公开争议。 #

1、搬迁城市分布

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为了便于调查，我们将时间范围限定在1994年青岛市政府搬迁至今。 大公研究院统计发现，70个大中城市中有34个已经搬迁、正在搬迁或计划搬迁。 城市分布及现状示意图如下：

其中，已搬迁的城市包括呼和浩特、青岛、昆明、上海、长春、哈尔滨、深圳、贵阳、西安、南昌、泉州、合肥、济南、成都、宁波、桂林、海口、丹东、牡丹江、无锡、徐州、烟台、洛阳、平顶山、南充； 目前正在搬迁的有包头、杭州、南京、兰州； 除北京外，规划中的还有沉阳、石家庄、郑州。

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分省份来看，山东、河南各有3个市，内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、四川各有2个市，其余省份各有1个市。 从地区来看，西部省份有9个，中部、东部和东北省份有25个。

2、迁移时间和空间 #

从1994年5月青岛市政府搬迁算起，21年来34个城市行政中心搬迁时间和距离如下：

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结合34个城市的迁徙时间和距离，绘制出以下关系图： #

从上图可以看出，1994年至2004年的十年间，有7个城市完成了行政中心搬迁，而2005年至2014年不到十年的时间里，有20个城市完成了行政中心搬迁。

另一个有趣的现象是，随着时间的推移，行政中心之间的距离逐渐拉大。 2005年之前，行政中心的搬迁距离不能超过10公里。 2005年以后，迁徙距离开始超过10公里。 #

而正在逐步搬迁职能部门的兰州市，新的政府地址位于距离主城区40多公里的兰州新区。 未来可能任何城市都很难突破如此长的距离。 #

对于这些情况有很多解释。 首先，随着时间的推移，城市的城市建设范围逐渐扩大，而要进一步扩大，就需要将行政中心移得更远； 其次，它不同于市场经济初期城市的“自由增长”状态。 经过一段时间，城市布局稳定后，新区/新城市的扩张必然需要更多的行政手段来推动烟台三中搬迁，政府搬迁成为最常见的手段； 第三，2003年国务院18号文件明确房地产业是国民经济的支柱产业。 与此同时，中国城镇化进程不断加快，近十年来政府资本共同推动行政中心搬迁和新区建设。 #

大公研究院还根据迁移方向绘制了示意图。 虽然行政中心的搬迁取决于各个城市的具体布局，但从整体分布来看，行政搬迁的方向仍然是集中的，并不均衡。 东南和西北是行政中心迁移的主要方向，而向西南和东北迁移的数量较少。 长春和成都严格沿着中轴线南移，算是一个特例。

三、移民目的及形式 #

从各个城市搬迁的目的来看，大多是为了城市扩张、加快城镇化进程，一般用“产业集聚、结构调整、空间布局优化”来形容。 政府在哪里，工商业资本自然会流向哪里，形成集聚效应。 #

除了绝大多数之外，上海和深圳是特例。 从迁移距离和方向来看，都是在已经相对成熟的城区内进行功能和布局调整，而不是向外扩张。 例如，上海于1995年7月将市政府从外滩12号（汇丰银行大厦）迁至人民大街，恢复外滩金融街的定位。 这次迁移的背景是1986年10月国务院批准的《上海城市总体规划》，城市各区域的功能定位、多中心卫星城市的布局等都在规划中得到体现。 此外，上海历史上的多次政府搬迁也为未来的多中心发展奠定了基础。 #

就政府本身而言，大多数城市搬迁的目的是将原本分散在城区的各职能部门整合起来，与为公民提供的公共服务结合起来，努力打造服务型政府。 比如深圳、无锡、正在规划搬迁的杭州，将市民中心和政府合二为一。 郑州、丹东等也规划在新区建设公共行政服务中心。 其他如大型体育设施、图书馆、城市规划馆、会展中心等通常布置在行政中心周围，形成配套设施。

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从迁移距离来看，各城市行政中心搬迁后新区/新城与主城区的关系也不同。 一般来说，搬迁距离小于十公里的，新行政中心所在地与主城区的联系性较强。 新区开发后可以与主城区融为一体，也就是所谓的“新区拓展一体化”。 例如，1994年青岛市政府总部东迁后，经过20多年的发展，政府周边地区已与德国殖民时代的老城区完全融为一体。 向东扩张。 #

如果距离大于十公里，新行政中心与主城的联系开始减弱，前者成为一个相对独立完整的新城，与主城遥相呼应，并通过公共交通相互连接。 例如，昆明、贵州、桂林、兰州、石家庄。

许多城市也因行政中心搬迁而调整行政区划：昆明于2011年9月撤销呈贡县改为呈贡新区，贵州于2012年11月调整两区合并成立观山湖区，桂林市迁至呈贡新区。 2013年4月，贵县改为临桂新区，兰州直接获批国家级新区创建兰州新区。 有传言，正定新区所在的正定县也将撤县设区。 上述迁移模式可以概括为“新城市创造”。 当然，以上两种形式并不是严格以迁徙距离来比较，还取决于整个城市的布局。

4. 迁移过程 #

1. 公共交通

数据显示，34个城市的行政中心搬迁过程并无严格规定。 有的先迁入，然后逐步发展，有的在迁入的地区相对完善后才迁入，有的无法明确谁的影响因素更强，在互动的过程中逐渐发展。

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其中，公共交通的打造对于新区建设至关重要。 数据显示，34个城市中已有12个城市已开通通往新政府驻地或新区的轨道交通线路。 具体进展如下： #

图中黄色字母表示该市行政中心正在搬迁，红色字母表示仍在规划中。 可见，公共交通的进展与政府搬迁的进展并不完全一致，有的还很滞后。 一些不适合轨道交通的城市已搬迁至更靠近现有机场或已建成或在建的高铁站等跨区域交通设施的地点。 例如，兰州新区就规划建设在兰州中川机场旁边。 目的是在机场基础上再建一个新城，与兰州老城区不再有直接关系。

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2.按原地址使用

行政中心搬迁后，人们非常关心的问题之一就是原来的场地将用来做什么。

经梳理发现，搬迁后原址的功能大致可分为五类：市中心商业用途（大型商场、写字楼、高层住宅、酒店等）； 原市辖区党政机关； 继续承担部分行政职能，如深圳市政府搬迁后，原址将继续用作市委办公厅。 青岛市政府搬迁后，原址保留为市委、人大办公场所； 银行总行或分行，例如，上海市政府搬迁后，原址现为浦发银行总行； 公共广场，具体分类如下： #

由于市政府原址往往位于市中心核心区，土地价格昂贵，政府搬迁后，原址改建为各类商业成为最常见的类型占原址明确用途的 27 个城市中的 11 个。 操作方式通常是爆破或拆除原有的行政办公楼，然后在此基础上建设新的商业项目。 有的将行政职能从原办公楼搬出烟台三中搬迁，新的职能又调入。如南昌市委、市政府搬出南昌经济大厦后，东方豪景花园酒店入驻办公。 。 #

5. 迁移结果

行政中心搬迁后，新区/新城建设成效如何？ 大多数情况下，无论是先建城后迁城，还是先建城后迁城，一旦行政中心搬迁到新地点，周边的土地和房价必然上涨，形成资金洼地。 除了房地产开发商的聚集，不少被拆迁农民也想通过建设新区来“发财”。 #

一般来说，行政中心搬迁后形成的新区/新城通常需要五到十年的时间才能形成一个相对成熟、完整的产业、居民、交通、教育、医疗等综合体； 基本达到老城中心的水平。 成熟需要二十年以上（参考青岛）。 因此，2005年以后行政中心搬迁后建设的新区/新城大部分仍处于成熟完善状态，2010年以后开工的新区/新城大多仍处于大规模建设阶段。 因此，短时间内出现“鬼城现象”确实是时间问题，并不意味着移民本身出现了问题。 2013年，有外媒报道郑东新区是一座“鬼城”。 经过一段时间的调整，郑东新区如今正在蓬勃发展。

但这并不意味着移民就没有问题。 事实上，由于当地干部的政绩观念仍存在普遍问题，围绕行政中心搬迁问题曾出现不少舆论争议。

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最典型的案例就是昆明市政府搬迁至呈贡新区。 这是落魄的政治明星官员邱和在昆明执政时留下的遗产。 2011年7月，国务院批准昆明市政府由盘龙区东风东路搬迁至呈贡区锦绣大道。 但在此之前，秋河已经开始规划建设呈贡新区多年。 地铁也在搬迁前开通，政府行政职能在国务院正式批准前逐步内移，进一步发挥行政权力的溢出效应。

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然而，呈贡新区的建设却遭遇了不少争议。 首先，认为新城建设将进一步污染滇池； 其次，建设新区被认为浪费人力和金钱。 建成后，各产业没有及时跟进，成为“鬼城”，落后。 大量政府债务； 三是新区面积过大、过于分散、集中度低、远离主城区、关联性弱。 #

事实上，呈贡新区出现的问题在其他城市的行政中心搬迁中都不同程度地存在。 例如，呼和浩特市、牡丹江市政府在搬迁后都遇到了拖欠建筑企业工程款的问题； 在沉阳，由于政府态度摇摆不定，拟迁往新地浑南新区的房地产项目价格不断下跌，引发开发商不满。 《中国经济周刊》近日调查称，辽宁丹东市政府所在的新城区不仅存在工程款、银行欠款问题，还面临拆迁补偿问题，这让新区工业项目陷入困境。停滞不前。

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至于新区规划面积大、碎片化、中心度低的问题，几乎所有新区/新城都存在，而且这种规划思路短期内似乎不会改变。 中国的土地购置成本远低于许多发展中国家。 其优势在于能够集中力量进行城市建设和基础设施建设，快速推进城镇化。 但暴露出来的问题是土地规划和利用普遍浪费，这一点从卫星地图上可以直观地观察到。 由于是政府行为，每当一个城市完成行政中心搬迁时，舆论的焦点基本上都集中在新建的办公楼上，指责建筑太大、豪华、高大、不接地气。 #

综上所述

通过以上数据的呈现和分析，我们可以总结出以下几点。

首先，城市行政中心的搬迁是近二十年来逐渐发生的。 从更长远的历史角度来看，它仍然被认为是一个新事物。 城市行政中心搬迁的背后，是中国过去二十年大规模的城市化进程。 但由于我国城镇化历史较短、城市建设经验不足、社会对城镇化的需求强烈，实践中出现了许多急功近利的现象，可能还需要二十年的时间才能逐步改善。

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其次，随着城市建设的不断扩大，行政中心的整体迁移距离也在拉长。 不过，每个城市的形态不同，迁徙距离越远越好。 如果迁移距离与主城区城市建设半径相比过远，就会出现与主城区联系不足、城镇化进程超过工业化、市民化的现象。

如果问题积累起来，就会出现地方债务高、鬼城、拆迁补偿等常见问题。 北京作为首都的独特属性决定了其行政中心搬迁的独特性。 因此，各城市在考虑行政中心搬迁时，必须结合自身实际情况制定规划，明确搬迁目的，预估搬迁后新区/新城的发展效果，不能轻易照搬现有案例。

第三，由于行政中心搬迁是由政府行政力量主导，地方干部的作用尤为重要。 但如前所述，地方干部对经济增长仍普遍抱有业绩观，导致行政中心搬迁和新区建设过程中出现大量问题，使新区成为另一个问题。铺馅饼的地方。 #

就干部本身而言，腐败现象在他们中间很容易滋生，邱河就是一个典型案例。 此外，在搬迁决策过程中，政府与公民之间也缺乏充分的沟通。 因此，如果未来城市规划管理中心搬迁，还必须强调资金使用和决策过程信息的公开。 #