湖北省健全法律法规体系为长江流域综合管理提供法律支撑(图)

ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒＶｏｌ．４５，Ｎｏ．２３Ｄｅｃ．２０１４收稿日期：２０１４１９作者简介：叶华，女，工程师，法学硕士，主要从事流域水行政管理政策研究与立法工作。ｍａｉｌ：ｈｅａｖｅｎｙｅ＠ｓｏｈｕ．ｃｏｍ０４长江流域综合管理法律法规体系建设（长江水利委员会水政与安全监督局，湖北武汉４３００１０）摘要：流域综合管理是一项系统工程，需要综合运用行政、法律、经济等多种手段。随着依法治国、依法行政的稳步推进，健全法律法规体系，为长江流域综合管理提供法律支撑，显得越来越重要。新中国成立６５年来，颁布了一大批流域管理法律、法规、规章和规范性文件，为长江流域综合管理走上法制化道路奠定了良好基础。但也存在立法布局与结构失序、现有法律法规衔接性和协调性不强、流域立法滞后等问题，需要以可持续发展理念为指导，从国家层面加强顶层设计；针对长江流域特点，建立以《长江法》为龙头，部门齐全、科学合理的流域综合管理法律法规体系。词：流域综合管理；立法；法治建设；法律法规；长江流域中图法分类号：ＴＶ２１３．流域综合管理是以流域为单元，在利益相关方的共同参与下，从流域复合系统的内在联系出发，运用综合的观点和知识，?用行政、技术、法律、经济等手段，对流域治理开发与保护进行全面管理，实现流域社会经济可持续发展，促进流域公共福利最大化。 #

加强流域综合管理就是要加强“山水林田湖统一管理”。着依法治国方略的稳步推进，特别是十八大以来，依法治国、依法行政被提高到一个新的高度科学立法、不断完善流域综合管理法律法规体系，是依法治国、依法治江的客观需要，也是加强长江流域综合管理的客观需要。总体情况概述长江流域综合管理涉及流域１９个省级行政区域和水利、环保、交通、城建、国土能源、农业、林业等多个行业部门。分级分部门管理是我国行政管理的基本模反映到立法中，部门立法和地方立法是两种主要的立法形式。宪法、水法规、涉水法律法规共同组成了长江流域综合管理法律法规体系，其中水法规是主体，也是核心。新中国成立６５年来，长江流域综合管理法律法规体系经历了一个从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程。逐步形成了涵盖防洪抗旱、水资源管理、水污染防治、水资源开发利用与保护、水土保持、航道管理、渔业管理等多个方面，涉及国家、流域、地方３层面，宪法、法律、法规、规章、规范性文件５个层级，涵括宪法、环境资源法、民商法、行政法、刑法、诉讼法等多个法律部门的法律规范体系。分类及主要内容长江流域综合管理法律法规体系中，除宪法之外，大致可以分为水法规和涉水法律法规两类。 #

每一类又可以分为国家、流域和地方３个层面。国家层面。从全国层面上，已经建立了水法规体系，形成了３部法律（《水法》、《防洪法》、《水土保持法》）、１１部行政法规（《防汛条例》、《抗旱条例》、《水文条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《河道管理条例》、《水土保持法实施条例》、《水库大坝安全管理条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《水污染防治法实施细则》、《南水北调供用水管理条例》）、４３部规章和大量规范性文件的全国性的水法规体系。这些法律规范是适用全国的一般性法律，但对华：长江流域综合管理法律法规体系建设于长江流域综合管理同样适用，使各类水事活动基本做到有法可依。流域层面。流域层面已颁布实施有１部行政法规（《长江河道采砂管理条例》）以及三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》），此外还有国务院、水利部针对长江流域管理发布的一些法规性文件和规范性文件，以及长江委制定发布的流域规范性文件１２地方行政区域层面。流域１９自治区、直辖市）结合地方实际，颁布了大量的地方性法规、自治条例、单行条例以及地方规章，地方立法工作均取得了较快进展，比如《江苏省长江水污染防治条例》、《川省长江防护林体系管理条例》、《安徽省长江河道采砂管理条例实施办法》等，在水资源管理与保护、河道湖泊的管理、水能资源管理、水土保持、农田灌溉、节约用水、水行政执法监督等方面的地方立法力度较大，成效突出，为流域综合管理奠定了良好基础。

国家层面。从国家层面来看，我国在环保立法方面出台了《环境保护法》、《水污染防治法》、《自然保护区条例》；在农业立法方面出台了《渔业法》、《地管理法》、《野生动物保护法》；在交通运输立法方面出台了《港口法》、《航道管理条例》、《航标条例》、《路运输管理条例》、《内河交通安全管理条例》，此外还出台了《可再生能源法》、《城市供水条例》等法规。些法律法规针对水污染防治、渔业管理、交通管理、能源管理、土地管理、城市供水、安全生产、水生态环境与湿地保护等方面，作出了具体规定。流域层面。长江流域综合管理是以水资源管理为主体的非排他性行政管理，环保、交通、城建、国土、能源、农业、林业等行业部门，都有相应的流域管理职能，也制定了一些流域管理法规，如《长江三峡工程建设移民条例》、《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》、《长江干流桥区航标设置及维护管理规定》、《防止船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》、《江渔业资源管理规定》、《长江干线水上安全管理若干办法》等。地方行政区域层面。在水污染防治、渔业管理、交通管理、能源管理、土地管理、城市供水、安全生产、水生态环境和湿地保护等方面，也颁布了一些地方性涉水法规。 #

长江流域综合管理法律法规体系初步形成。主要法律部门齐全，法律法规数量众多，在流域管理中提供了良好的法律支撑，各项水事活动基本做到有法可依，为长江流域的开发、治理和保护奠定了良好的法治基础。中规定的流域管理与区域管理相结合的管理体制没有突破水利行业。个层面看，流域立法滞后于国家立法和地方立法。针对长江流域的特别法不仅数量少，而且法律效力不高。从法律部门分类看，长江流域管理环境资源法和行政法规定较多，而宪法、民商法、刑法中的规定较少。立法布局和立法结构失序长江流域法律法规体系按照法律效力从高到低可以分为宪法、法律、法规、规章和规范性文件等几个层《宪法》是根本大法，是原则性的规定，没有明确涉及到长江流域综合管理的内容。从法律层面看，目前只有《水法》对流域管理有明确规定，其他涉水管理法律都没有突破和推动，甚至有些还存在弱化现象（如《水土保持法》）；从理论上来看，水资源管理与水土保持、防洪、水污染防治不是同一个层级的问题，在立是水法规体系的龙头，其法律效力应当高于《防洪法》、《水土保持法》等法律。但是，实际上，《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《航道法》等，都是由全国人大常委会制定，具有同等法律效力。 #

多年来，《确立的流域管理与区域管理相结合的管理体制，一直没有进一步推动。法规层面，流域综合管理依据的主要是行政法规，但专门针对长江特殊性问题的行政法规数量少，而且内容单一。规章和规范性文件层面，虽然数量多，但是法律效力低，协调性差，长江流域综合管理往往涉 及多个涉水部门，发挥作用非常有限。 现有法律法规衔接性与协调性不强在现有的部门立法体制下，水利、环保、农业、交 通、国土资源等部门都制定了涉水管理法律法规，《 法》、《水污染防治法》、《渔业法》等规定的是以不同行业部门为主的监督管理体制，而部门间又缺乏相应的 协调机制，导致衔接性和协调性不强。 例如，《 明确的水资源统一管理和流域管理与区域管理相结合的管理体制和《水污染防治法》 规定的“ 县级以上人民 政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管 理”，使水资源保护与水污染防治的管理分割，导致存 在水资源监督管理与水污染防治监督管理、水功能区 划与环境功能区划等事权交叉，甚至产生法律冲突，对 水资源统一管理造成不利影响。 法律冲突在地方立法中体现的更为明显。 由于我 国长期以来在流域管理问题上形成了分区管理的习 惯，也造成了地方性法规和规章对长江流域分段立法 现象的普遍存在。 #

没有在统一的立法目标的任务指导 下，分段立法和分段管理是极为有害的，地方立法片面 强调地方管理，而忽视流域管理。 这种现象在水工程 规划同意书、河道管理范围内建设项目审查等管理方 面表现尤为突出。 针对性和可操作性不强我国现有水法律都是针对全国一般普遍情况而制 定的，无法反映长江流域的特点和问题，从协调流域整 体水事关系的角度看，长江流域的综合管理和解决治 理开发中的许多特殊问题，存在较大局限性。 《水法》明确了流域管理机构的法律地位，规定国 家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管 理体制。 但是，《水法》无法具体明确流域管理与行政 区域管理如何结合。 对于每一项具体的管理事务，流 域机构与地方水行政主管部门的管理事权如何划分， 如何结合、结合的“ 在哪里，尚需更加详细的法律法规予以明确。 长江河道采砂管理条例》及其实施 办法对长江河道非法采砂处罚的自由裁量过大，对非 法采砂运输的处罚主体不够明确，使流域管理的力度 大大降低。 在水库调度方面，《 汛期的水量调度尚缺乏可供操作的法律规定。此外， 在长江流域进行的众多跨流域调水或引水项目，如南 程，直接影响着整个流域水资源的合理配置和统一管理，仍缺乏具体的法律制度规定予以规范，进一步加大 了管理工作难度。 #

流域管理立法滞后目前，长江流域管理立法以部门立法和地方立法 为主，在长江流域管理立法方面存在“ 双滞后” 的突出 问题。 主要体现在两个方面： 流域立法滞后于国家 立法。 由于流域管理机构没有立法权，加之国家对流 域管理的立法力度不够，以致流域涉水法规建设明显 滞后于国家涉水法规的建设，综合性的流域管理立法 基本上处于空白。 着区域经济的快速发展，水资源开发利用的矛盾凸现，各地涉水立法步伐明显加快，但很少涉及流域管理的 相关内容，使流域管理立法明显滞后。 因此，流域管理 中既存在无法可依的情况，也出现有些涉水法规的规 定不具体的问题。 对策与建议进入２１ 世纪，长江流域法律法规体系建设取得了 显著成绩，但仍不能满足加强流域管理的需要。 书记提出，形势在发展长江三峡水利枢纽安全保卫条例，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。 要以宪法为统领，不 断完善社会主义法律体系。 水资源的流域特色决定了 水资源的管理必须以流域为单元，实行统一管理和综 合管理。 因此，长江流域法律法规体系建设方向是加 强流域立法和综合立法。 以生态文明和可持续发展作 为流域综合管理立法指导思想，建立起以《 长江法》 总体框架在法律层面，以流域综合管理的思想为指导，制定 专门的《长江法》，修订《环境保护法》、《 防洪法》、《 污染防治法》、《航道法》 等与流域管理相关的法律。 #

在法规层面，制定出台《 长江流域水资源管理与保护 条例》、《长江流域洪水保险条例》、《 长江流域生态补 偿条例》、《长江干支流水库群统一调度与管理条例》 等专门针对长江特殊问题的行政法规。 在规章层面， 涉及长江流域综合管理的部门和地方，根据需要制定 一批具有可操作性的部门规章和地方规章。 此外，根 据《水法》、《防洪法》、《 河道采砂管理条例》 等法律法 规实施情况，出台一系列立法解释或者司法解释，解决 重大水事违法行为入刑等问题，健全行政执法和刑事 司法衔接机制。 加大《长江法》立法工作推进力度《长江法》是一部单独的流域综合性立法，是针对 长江流域自身的特点和水利资源状况而制定的法律， 既反映长江流域的特殊性，又要全面体现水利资源的 多种功能，具有鲜明的综合性 行于全国的法律，《长江法》 只在长江流域施行，在流 域内具有全局性、整体性、关联性和综合性。 它是长江 流域水法规体系的核心，是长江流域各项单行法规、规 章的总纲长江三峡水利枢纽安全保卫条例，是国家对于加强长江流域管理的特别立法。 应当尽快将《长江法》 列入人大立法计划中 的优先项目。 这是因为，长江的局部问题常常具有全 局性影响（例如防洪和水污染），如果长江流域出现重 华：长江流域综合管理法律法规体系建设大水安全问题，可能对整个中华民族都是灾难性的，将 会不可避免地深刻影响国家的经济社会现代化进程。

尽早建立《长江法》 立法起草研究联席会议 制度。 建议国家建立由国务院水行政主管部门或者流 域管理机构牵头，各行业、流域内各地区参加的流域立 法起草研究联席会议制度，体现依法立法、科学立法和 民主立法的原则，充分考虑上位法的要求和各相关法 律之间的衔接；增强流域法律制度的科学性、合理性和 可操作性；关注各利益相关方的表达，使其合理诉求、 合法利益在《长江法》中得到充分体现。 加强对流域特定区域和问题的立法《长江法》的制定出台是一项长期工程，在稳步推 进其立法的同时，应积极开展针对流域特定区域和特 殊问题的立法。 法律层面，积极开展《 长江流域洪水 保险法》、《长江流域生态补偿法》 等立法前期研究工 作；法规层面，开展《 长江干支流水库群统一调度与管 理条例》、《 汉江流域水资源管理与保护条例》、《 长江 流域水资源管理与保护条例》、《 三峡水库管理条例》 起草研究；部门规章方面，促进《 汉江流域水量调度管 理办法》、《 长江河口管理办法》、《 丹江口库区管理办 法》尽早出台。 科学规划流域规范性文件起草工作对一些没有上位法规定的事项，尽快制定流域规 范性文件。 抓紧开展《 水工程建设规划同意书制度管 理办法》、《 取水许可制度细则》、《 河道管理范围内建 设项目审查同意书的范围及规模》、《 长江流域大型开 发建设项目水土保持监督检查办法》 等起草和修订工 对重点事项开展前期研究工作针对长江源头生态脆弱区、水电开发集中区、重要 水源区、洞庭湖与鄱阳湖区、河口地区等五大重要区 域，长江控制性水库群联合调度、跨流域与区域调水、 河湖空间用途管制、水资源与生态环境保护与修复、生 态补偿、重大水事违法行为入刑等重点事项，有针对性 地开展前期研究，为流域管理立法提供支撑。 #

参考文献： 水利部发展研究中心青年研究专项课题组．关于推进水利法治建 设———十八大报告学习系列三［ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒ Ｂａｓｉｎ ＹＥ Ｈｕａ （Ｂｕｒｅａｕ ＷａｔｅｒＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ＳａｆｅｔｙＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，Ｃｈａｎｇｊｉａｎｇ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，Ｗｕｈａｎ ４３００１０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ ｒｉｖｅｒ ｂａｓｉｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃｐｒｏｊｅｃｔ， ｍｕｔｉｐｌｅ ｍｅａｎｓ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ｌａｗｓ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ｓｈｏｕｌｄ ａｐｐｌｉｅｄｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌｙ． Ｗｉｔｈ ｓｔｅａｄｙｐｒｏｍｏｔｉｏｎ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ， ｓｏ ｐｒｏｖｉｄｅｌｅｇａｌ ｓｕｐｐｏｒｔ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｂａｓｉｎ． Ｉｎ ｐａｓｔ６５ ｙｅａｒｓ ａｆｔｅｒ ｌａｒｇｅｎｕｍｂｅｒ ｌａｗｓ，ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ， ｒｕｌｅｓ ｓｐｅｃｉｆｉｃａｔｉｏｎｄｏｃｕｍｅｎｔｓ ｗｅｒｅ ｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄ， ｗｈｉｃｈ ｌａｉｄ ｓｏｌｉｄ ｂａｓｉｓ ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒ Ｂａｓｉｎ； ｈｏｗｅｖ ｅｒ， ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｅｘｉｓｔｅｄ， ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｌａｙｏｕｔ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｉｎｓｕｆｆｉｃｉｅｎｔ ｃｏｎｎｅｃｔｉｏｎ ｐｒｅｓｅｎｔｌａｗｓ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｌａｇ ｒｉｖｅｒｂａｓｉｎ． Ｇｕｉｄｅｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ｔｏｐｌｅｖｅｌ ｄｅｓｉｇｎ ｓｈｏｕｌｄ ｎａｔｉｏｎａｌｌｅｖｅｌ， ｃｏｍｐｌｅｔｅ，ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅｌａｗｓ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ ｔｅｇｒａｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｖｅｒｂａｓｉｎ ｓｈｏｕｌｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄ，ｈｅａｄｅｄ ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒ Ｌａｗ， ａｃｃｏｒｄｉｎｇ Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｉｖｅｒ ｂａｓｉｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ； ｌｅｇａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ； ｌａｗｓ ＹａｎｇｔｚｅＲｉｖｅｒ Ｂａｓｉｎ 为实行最严格水资源管理制度，规范和强化省界水体水质监测管理工作，长江水利委员会水保局监测中心开展了流域省 界水体水质监测断面的立碑标识工作。 #

２０１４ １０月，首批 ３０ 个断面标识碑建设完成，１１ ２６日，水保局组织有关单位 和人员组成项目验收组，在湖北恩施市对“ 长江流域省界水资 源监测断面确界立碑（２０１４ 年）项目”进行了完工验收。 验收组查阅了工程资料，察看了位于湖北恩施利川市柏杨 镇的梅子水省界断面的立碑现场，听取了施工单位关于工程实 施情况的汇报，结合建设过程中对工程监督管理情况，认为该 项目建设满足合同要求，一致同意项目通过完工验收。 #